Os agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Eles desempenham funções específicas dentro dos órgãos, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas, excepcionalmente, podem exercer funções sem cargo.

Atribuições

A regra geral é a atribuição de funções múltiplas e genéricas ao órgão, que são repartidas especificamente entre os cargos ou individualmente entre os agentes de função sem cargo.

Importante notar que tanto o cargo quanto a função pertencem ao Estado, e não ao agente que os exerce. Dessa forma, o Estado possui o poder de suprimir ou alterar cargos e funções sem violar os direitos dos seus titulares. Inversamente, os titulares podem deixar de existir sem que isso implique na extinção dos cargos e funções.

Estruturação

Os cargos são os lugares criados no órgão para serem providos por agentes, que exercerão suas funções conforme determinado por lei.

O cargo é lotado no órgão, enquanto o agente é investido no cargo, demonstrando que o cargo integra o órgão, e o agente, como ser humano, apenas titulariza o cargo para servir ao órgão.

Cargos e funções

Órgão, função e cargo são criações abstratas da lei.

O agente é a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações legais.

As funções são os encargos atribuídos aos órgãos, cargos e agentes, sendo inicialmente atribuídas ao órgão e posteriormente repassadas aos seus cargos ou diretamente a agentes sem cargo, com a necessária parcela de poder público para o seu exercício.

Competência e limitações

Toda função é atribuída por norma legal, configurando a competência do órgão, do cargo e do agente.

Competência refere-se à natureza da função e ao limite de poder para o seu desempenho. Quando o agente ultrapassa esse limite, ele atua com abuso ou excesso de poder.

Classificação

Na estrutura e organização do Estado e da Administração distinguem-se poder, órgão, função, competência, cargo e agente.

Os agentes públicos são classificados em cinco espécies ou categorias principais:

1. Agentes políticos: Aqueles que ocupam cargos de maior relevância na hierarquia estatal e possuem funções políticas.

2. Agentes administrativos: Servidores públicos que desempenham funções administrativas cotidianas.

3. Agentes honoríficos: Cidadãos convocados para colaborarem com o Estado em funções temporárias e não remuneradas, como jurados.

4. Agentes delegados: Indivíduos que recebem do Estado a delegação de uma função pública, exercendo-a em nome próprio e sob sua conta e risco, mas com fiscalização estatal.

5. Agentes credenciados: Pessoas que recebem atribuições específicas por meio de credenciamento, exercendo funções em nome do Estado em missões transitórias.

Agentes políticos

Os agentes políticos são aqueles componentes do governo investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões por meio de nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais.

Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais.

Características dos agentes políticos

1. Liberdade funcional: Atuam com independência nas suas decisões e funções, similarmente à independência funcional dos magistrados em seus julgamentos.

2. Responsabilidades e prerrogativas: São responsáveis por funções governamentais, judiciais e quase judiciais, com prerrogativas que lhes permitem atuar sem medo de responsabilização por padrões comuns de culpa civil, exceto nos casos de culpa grosseira má-fé ou abuso de poder.

3. Investidura e conduta: A escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade desses agentes são regidos por normas específicas e privativas.

Tipologia dos agentes políticos

Dentro da categoria de agentes políticos incluem-se:

• Chefes do Executivo: Presidente da República, Governadores e Prefeitos, e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município).

• Membros do Legislativo: Senadores, Deputados e Vereadores.

• Membros do Judiciário: Magistrados em geral.

• Membros do Ministério Público: Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos.

• Membros dos Tribunais de Contas: Ministros e Conselheiros.

• Representantes Diplomáticos e outras autoridades que atuem com independência funcional.

Remuneração e subsídio dos agentes políticos

O artigo 37, XI, da Constituição Federal de 1988 (com redação dada pela EC 19/1998), trata da remuneração dos agentes políticos por meio de subsídio, mencionando expressamente “membros de qualquer dos Poderes”, “detentores de mandato eletivo” e “demais agentes políticos”.

Esse dispositivo é complementado por outros artigos da CF/88, como o art. 39, § 4º, que define que os agentes políticos devem receber subsídio como forma de remuneração.

Agentes administrativos

Os agentes administrativos são indivíduos vinculados ao Estado ou a suas entidades autárquicas e fundacionais através de relações profissionais, sujeitas à hierarquia funcional e ao regime jurídico estabelecido pela entidade estatal a que servem.

Investidura dos agentes administrativos

Esses agentes são investidos em seus cargos por nomeação, regra geral, podendo ser excepcionalmente contratados por meio de contrato de trabalho ou credenciamento.

Incluem-se nesta categoria, além dos servidores públicos, os dirigentes de empresas estatais, que, nomeados ou eleitos, estabelecem vínculo funcional com os órgãos públicos controladores da entidade.

Atribuições dos agentes administrativos

Os agentes administrativos não são membros de Poder de Estado, não o representam e não exercem atribuições políticas ou governamentais.

Eles são servidores públicos, com diferentes níveis de hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais, variando conforme o cargo, emprego ou função em que estejam investidos. Esses agentes recebem a autoridade pública necessária para o desempenho de suas funções administrativas, sem possuir qualquer poder político.

Suas atribuições, que podem envolver chefia, planejamento, assessoramento ou execução, limitam-se ao âmbito das suas qualificações profissionais e são remuneradas pelo serviço prestado à Administração.

Responsabilidade dos agentes administrativos

Responsáveis por lesões causadas à Administração ou a terceiros durante o exercício de suas funções, esses agentes respondem por simples culpa, dado que suas atividades requerem perícia técnica e excelência profissional.

Eles estão sujeitos ao regime da entidade a que servem e às normas específicas do órgão em que trabalham, sendo considerados funcionários públicos para efeitos criminais, conforme o art. 327 do Código Penal.

Tipologia dos agentes administrativos

A categoria dos agentes administrativos, espécie do gênero agente público, constitui a maior parte dos prestadores de serviços à Administração direta e indireta do Estado, nas seguintes modalidades admitidas pela Constituição da República de 1988:

1. Servidores públicos concursados (art. 37, II);

2. Servidores públicos exercentes de cargos ou empregos em comissão (art. 37, V);

3. Servidores temporários, contratados “por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público” (art. 37, IX).

Agentes honoríficos

Os agentes honoríficos são cidadãos que, em razão de sua condição cívica, honorabilidade ou notória capacidade profissional, são convocados, designados ou nomeados para prestar serviços ao Estado de forma transitória e sem vínculo empregatício ou estatutário.

Natureza dos agentes honoríficos

Esses serviços são considerados um múnus público ou serviços públicos relevantes.

Exemplos: Tais funções incluem jurados, mesários eleitorais, comissários de menores e membros de comissões de estudo ou julgamento.

Relação com o Estado dos agentes honoríficos

Esses agentes não são considerados servidores públicos, mas, enquanto desempenham a função, estão sujeitos à hierarquia e disciplina do órgão a que servem. Embora normalmente não recebam remuneração, podem perceber um pro labore e contar o período de trabalho como de serviço público.

No âmbito penal, os agentes honoríficos são equiparados a funcionários públicos quanto aos crimes relacionados com o exercício da função, conforme os termos do artigo 327 do Código Penal.

Vedações e acumulações dos agentes honoríficos

A legislação brasileira, em especial o artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal, não aplica as proibições de acumulação de cargos, funções ou empregos a esses agentes honoríficos, dado seu caráter transitório e de colaboração cívica.

Serviço voluntário dos agentes honoríficos

A Lei nº 9.608/1998 , que dispõe sobre o serviço voluntário, define-o como a atividade não remunerada prestada por pessoa física a entidade pública de qualquer natureza ou instituição privada sem fins lucrativos com objetivos cívicos, culturais, educacionais, científicos, recreativos ou de assistência social.

Tal serviço não gera vínculo empregatício, nem obrigações trabalhistas, previdenciárias ou afins entre o prestador e o tomador. No entanto, permite o ressarcimento das despesas comprovadamente realizadas pelo prestador, desde que autorizadas pela entidade a que o serviço foi prestado.

Agentes delegados

Os agentes delegados são indivíduos ou entidades privadas, sejam pessoas físicas ou jurídicas, que recebem a incumbência de executar determinadas atividades, obras ou serviços públicos em nome próprio, por sua conta e risco, embora seguindo as normas do Estado e sob a fiscalização permanente do ente delegante.

Natureza dos agentes delegados

Eles não se enquadram na acepção própria de agentes públicos, não são servidores públicos, nem honoríficos, nem representantes do Estado. No entanto, constituem uma categoria distinta de colaboradores do Poder Público.

Exemplos: Entre esses agentes incluem-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os titulares de serviços notariais e de registro por delegação (art. 236 da CF), leiloeiros, tradutores e intérpretes públicos, além de outras pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo.

Responsabilidade dos agentes delegados

A legislação brasileira, embora omissa a respeito, estabelece que esses agentes, ao exercerem suas funções delegadas ou sob o pretexto de exercê-las e lesarem direitos alheios, devem responder civil e criminalmente sob as mesmas normas aplicáveis à Administração Pública.

A Lei do Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/2009 , art. 1º, §§ 1º e 2º) considera “autoridade”, para fins de impetração, os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de atribuições do Poder Público, excluindo os atos de gestão comercial.

É importante distinguir as funções delegadas das atividades meramente fiscalizadas pelo Estado: enquanto as primeiras possuem origem e natureza pública, as segundas são de natureza particular, sem equiparação aos atos estatais.

Quanto à responsabilidade pelos atos desses agentes, o Estado possui responsabilidade subsidiária pelos atos funcionais lesivos aos usuários ou terceiros, desde que a vítima comprove a insolvência do delegado, que é o devedor principal.

A responsabilidade do delegante não é conjunta nem solidária com a do delegado; é subsidiária, ou seja, supre a incapacidade do causador do dano em satisfazer a indenização devida.

Por outro lado, o delegante não tem responsabilidade pelos atos negociais do delegado na execução da obra ou do serviço, pois tais contratos são estabelecidos em termos particulares, sem qualquer vinculação com o Poder Público delegante.

Agentes credenciados

Segundo Meirelles, são aqueles que recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante.

Natureza dos agentes credenciados

Os agentes credenciados desempenham suas funções mediante remuneração paga pelo Poder Público, o que distingue esse vínculo de outras formas de serviço, como o serviço voluntário.

A figura do agente credenciado é uma forma de assegurar que determinadas atividades especializadas ou pontuais sejam realizadas por indivíduos com a devida competência técnica, sem a necessidade de sua incorporação permanente ao quadro de servidores públicos.

Responsabilidade dos agentes credenciados

É essencial que esses agentes atuem dentro dos limites estabelecidos pelo credenciamento e sigam as diretrizes impostas pela Administração, garantindo a legalidade, moralidade e eficiência dos atos praticados.

Investidura

A investidura dos agentes públicos se refere ao ato ou procedimento legal pelo qual um indivíduo é vinculado ao Estado para exercer um cargo, emprego, função ou mandato.

As formas e os efeitos da investidura variam conforme a natureza da posição a ser ocupada.

Investidura administrativa

A investidura administrativa vincula o agente a um cargo, função ou mandato administrativo, conforme os requisitos de capacidade e idoneidade estabelecidos pela lei. Destina-se, em geral, à composição dos quadros do serviço público, incluindo os servidores dos três Poderes, das autarquias e das fundações públicas.

As formas comuns de investidura administrativa são:

1. Nomeação (por decreto ou portaria)

2. Admissão

3. Designação

4. Contratação

5. Eleição administrativa

Investidura política

A investidura política realiza-se geralmente por meio de eleições, diretas ou indiretas, e destina-se a cargos eletivos como membros das corporações legislativas (Senado Federal, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais) e chefes do Poder Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos).

Essa investidura fundamenta-se na condição cívida do cidadão, sem exigir qualificações profissionais específicas, apenas a plenitude dos direitos políticos conforme a legislação eleitoral.

A investidura política também pode ocorrer por nomeação para altos cargos do governo, como Ministros de Estado e Secretários, sendo esses exoneráveis ad nutum.

Investidura originária

Vincula inicialmente o agente ao Estado, como a primeira nomeação para um cargo público, que geralmente requer concurso público.

Investidura derivada

Baseia-se em uma vinculação anterior do agente com a Administração, como promoções, transferências, remoções ou reintegrações.

Investidura vitalícia

Tem caráter perpétuo, como a dos magistrados, cuja destituição só pode ocorrer mediante processo judicial.

Investidura efetiva

Presume definitividade, tornando o agente estável após o estágio probatório, com destituição dependente de processo administrativo ou judicial.

Investidura em comissão

De natureza transitória, para cargos ou funções de confiança, exoneráveis a qualquer tempo e sem justificativa.

Não confere estabilidade ao agente.

Referências

MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel; BURLE, Carla Rosado. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 79-87.