A organização administrativa do Estado é estruturada em órgãos públicos, que são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais através de seus agentes.

Características

A atuação desses órgãos é imputada à pessoa jurídica a que pertencem, sendo unidades de ação com atribuições específicas na organização estatal.

Cada órgão possui funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados sem que haja supressão da unidade orgânica. Isso significa que a alteração de funções ou a vacância dos cargos não acarreta a extinção do órgão.

Criação e extinção

A criação e extinção de órgãos da Administração Pública dependem de lei, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, conforme disposto na Constituição Federal de 1988 (arts. 48, inc. XI, e 61, § 1º, “e”).

Além disso, o Chefe do Executivo pode, mediante decreto, dispor sobre a organização e funcionamento da administração, desde que não implique aumento de despesa ou criação/extinção de órgãos públicos, bem como sobre a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.

Funções e competências

Os órgãos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas jurídicas como partes desses corpos vivos, dotados de vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações para a consecução de seus fins institucionais.

Não possuem personalidade jurídica própria nem vontade própria, pois expressam a vontade da entidade a que pertencem através de seus agentes (pessoas físicas).

Relações funcionais

Embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais entre si e com terceiros, resultando em efeitos jurídicos internos e externos, conforme a legislação ou regulamentação aplicável.

Os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias e, quando essas são infringidas, pode-se utilizar o mandado de segurança como meio de defesa.

Imputação e representação

A atuação dos órgãos é imputada à pessoa jurídica que eles integram, mas não a representam juridicamente.

A relação entre a entidade e seus órgãos é de imputação, não de representação ou mandato, pois a atividades dos órgãos se identifica e se confunde com a da pessoa jurídica.

A representação legal da entidade é feita por determinados agentes, como Procuradores judiciais e administrativos e, em alguns casos, pelo próprio Chefe do Executivo (CPC, art. 75, I a IV).

Atos dos órgãos

Os atos dos órgãos são considerados como da própria entidade que eles compõem, fazendo com que os órgãos do Estado sejam o próprio Estado compartimentado em centros de competência para o melhor desempenho das funções estatais.

Responsabilidade dos agentes

A vontade psíquica do agente (pessoa física) expressa a vontade do órgão, que é a vontade do Estado, do Governo e da Administração.

Quando o agente ultrapassa a competência do órgão, surge sua responsabilidade pessoal perante a entidade.

De igual forma, se a entidade desconsidera os direitos do titular do órgão, pode ser compelida judicialmente a respeitá-los.

Portanto, é crucial distinguir a atuação funcional do agente, sempre imputável à Administração, da atuação pessoal do agente além da sua competência funcional ou contra a Administração, na defesa de direitos individuais de servidor público.

Classificação

Dada a multiplicidade e variedade das atividades governamentais e administrativas, os órgãos públicos se apresentam diferenciados na escala estatal, com estruturas multiformes e diversificadas em suas atribuições e funcionamento.

Essa diversidade se adapta às funções especializadas atribuídas a cada órgão. Daí a presença de órgãos legislativos, executivos e judiciários; órgãos de direção, deliberação, planejamento, assessoramento e execução; órgãos superiores e inferiores; órgãos centrais, regionais e locais; órgãos administrativos, jurídicos e técnicos; órgãos normativos e fiscalizadores; órgãos simples e compostos; órgãos singulares e colegiados, entre outros.

Posição estatal

Quanto à posição estatal, ou seja, relativamente à posição ocupada pelos órgãos na escala governamental ou administrativa, eles se classificam em independentes, autônomos, superiores e subalternos.

Órgãos independentes

São originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário -, colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou funcional, sujeitos apenas aos controles constitucionais de um Poder pelo outro.

Também chamados de órgãos primários do Estado, detêm e exercem precipuamente as funções políticas, judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constituição.

Exemplos: Congresso Nacional, Presidência da República, Supremo Tribunal Federal, Ministério Público.

Órgãos autônomos

Localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades de sua competência.

Exemplos: Ministérios, Secretarias de Estado e de Município, Advocacia-Geral da União.

Órgãos superiores

Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas estão sujeitos à subordinação e controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não gozam de autonomia administrativa nem financeira.

Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Coordenadorias.

Órgãos subalternos

Hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e predominância de atribuições de execução, destinados à realização de serviços de rotina e cumprimento de decisões superiores.

Exemplos: Portarias, seções de expediente.

Estrutura

Quanto à estrutura, os órgãos podem ser simples ou compostos.

Órgãos simples ou unitários

Constituídos por um só centro de competência, sem outros órgãos na sua estrutura para realizar desconcentradamente sua função principal ou auxiliar seu desempenho.

Exemplo: uma portaria.

Órgãos compostos

Reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com função principal idêntica ou com funções auxiliares diversificadas. Formam um sistema orgânico onde as funções são desconcentradas, mas sob a supervisão do órgão maior.

Exemplo: uma Secretaria de Educação.

Atuação funcional

Quanto à atuação funcional, os órgãos podem ser singulares ou colegiados.

Órgãos singulares ou unipessoais

Atuam e decidem através de um único agente, que é seu chefe e representante.

Exemplos: Presidência da República, Governadorias dos Estados, Prefeituras Municipais.

Órgãos colegiados ou pluripessoais

Atuam e decidem pela manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros. A atuação desses órgãos segue procedimento próprio, incluindo convocação, sessão, verificação de quorum, discussão, votação e proclamação do resultado.

Exemplos: Corporações Legislativas, Tribunais e Comissões deliberativas.

Referências

MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel; BURLE, Carla Rosado. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª ed. São Paulo: Malheiros, 2016. p. 71-79.